Постановление № 24-13-01к по делу № 1079-12-10

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

кассационной инстанции Арбитражного суда

9 апреля 2013 года                                                                   Дело № 24/13-01к

 г.Тирасполь

Кассационная инстанция Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики в составе судьи, Председателя Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики Мельник М.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Налоговой инспекции по г. Тирасполю на решение Арбитражного суда от 4 февраля 2013 года по делу № 1079/12-10 (судья – Сливка Р. Б.) по заявлению Закрытого акционерного общества «Агропромбанк»  (г. Тирасполь, ул. Ленина, д.44) о признании недействительными Приказа № 1514 от 17 декабря 2012 года и Предписания №05-11695 от 20 декабря 2012 года Налоговой инспекции по г. Тирасполю (г. Тирасполь, ул. 25 Октября, д. 101), при участии:

от Налоговой инспекции по г. Тирасполю: Бутеску О.А. по доверенности № 08-113 от 12.01.2013 года, Баст В.Г. по доверенности № 08-112 от 12.01.2013 года,

от закрытого акционерного общества «Агропромбанк»: Чернецкого И.Н. по доверенности № 10 от 08.01.2013 года, Николаева А.В. по доверенности № 04 от 08.01.2013 года,

разъяснив права и обязанности лицам, участвующим в деле, в порядке статьи 25 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики, при отсутствии заявлений, ходатайств лиц, участвующих в деле, в том числе, отвода составу суда,

У С Т А Н О В И Л А:

Закрытое акционерное общество «Агропромбанк» (далее - ЗАО «Агропромбанк», Банк, заявитель) обратилось в Арбитражный суд ПМР с заявлением о признании недействительными Приказа № 1514 от 17 декабря 2012 года «О проведении внеочередного мероприятия по контролю» и Предписания № 05-11695 от 20 декабря 2012 года Налоговой инспекции по г. Тирасполю (далее – Налоговая инспекция, административный орган).

Решением Арбитражного суда от 4 февраля 2013 года исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, Налоговая инспекция подала кассационную жалобу, которая определением кассационной инстанции от 22 февраля 2013 года принята к производству, судебное заседание назначено на 13 марта 2013 года. Определениями Арбитражного суда от 13 марта и 28 марта 2013 года заседание откладывалось, в связи с необходимостью  дополнительного изучения материалов дела и правовых позиций сторон.

Окончательно дело разрешено и резолютивная часть постановления оглашена 9 апреля 2013 года. Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2013 года.

Считая вынесенное решение незаконным и необоснованным, Налоговая инспекция привела следующие аргументы.

Арбитражным судом был сделан ошибочный вывод об отсутствии у Налоговой инспекции по г. Тирасполь правовых оснований для инициирования внеочередного мероприятия по контролю;

Суд ошибочно пришел к выводам, что единственным основанием для проведения внеочередного контрольного мероприятия в отношении ЗАО «Агропромбанк» может служить проверка исполнения Банком предписания об устранении выявленных в ходе планового мероприятия по контролю  нарушений действующего законодательства.

Так, в  соответствии с пунктом 5 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» внеочередные мероприятия по контролю могут проводиться в случае неисполнения юридическим лицом обязательных требований, установленных законами Приднестровской Молдавской Республики. В связи с изложенным налоговый орган, располагая указанной информацией о неисполнении норм действующего налогового законодательства, с целью проверки соблюдения ЗАО «Агропромбанк» требований вышеуказанных законов, издал Приказ о проведении внеочередного мероприятия по контролю № 1514 от 17 декабря 2012 года. 

При этом установленное пунктом 1 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» требование о периодичности проведения мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица, физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, не более одного раза в три года, распространяется исключительно на проведение плановых мероприятий по контролю и не применяется к случаям, предусмотренным пунктами 2-5 данной статьи. Закон ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» не устанавливает каких-либо ограничений для органов государственного контроля (надзора) на периодичность проведения внеплановых и внеочередных мероприятий по контролю.

Не обоснованным, с точки зрения Налоговой испекции, является и вывод суда о том, что издание оспариваемого заявителем Приказа является фактическим переводом Банка на усиленный режим государственного контроля (надзора).

Указанные выводы суда первой инстанции, не будучи основанными  на норме закона, привели к принятию незаконного и необоснованного решения, в связи с чем налоговая инспекция просила оспариваемое решение Арбитражного суда отменить и принять новое об отказе в удовлетворении требований банка.

ЗАО «Агропромбанк», представив отзыв на кассационную жалобу,  возражало против удовлетворения требований кассационной жалобы, решение суда от 4 февраля 2013 года по делу № 1079/12-10 полагало законным и обоснованным по основаниям, изложенным в заявлении о признании недействительным Приказа №1514 от 17 декабря 2012 года и Предписания №05-11695 от 20 декабря 2012 года и в возражениях на отзыв Налоговой инспекции по г. Тирасполь от 14 января 2013 года №08-153.

Кассационная инстанция Арбитражного суда, рассмотрев доводы кассационной жалобы Налоговой инспекции, заслушав лиц, участвующих в деле, а также проверив в порядке статьи 149 Арбитражного процессуального кодекса Приднестровской Молдавской Республики (далее – АПК) законность и обоснованность решения Арбитражного суда от 4 февраля 2013 года по делу № 1079/12-10 в полном объеме, считает необходимым отменить его и передать дело на новое рассмотрение в ином составе суда по следующим основаниям.

Согласно части второй пункта 3 и части первой статьи 130-12 АПК ПМР при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд на судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или  лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, суду первой инстанции надлежало исследовать обстоятельства издания оспариваемых актов, соотнести их содержание с требованиями закона или иного нормативного правового акта и сопоставить оспариваемый акт с правами заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом первой инстанции указанное исследование произведено не в полном объеме.

Так, судом первой инстанции не произведено исследование полномочий административного органа, связанных с принятием решения о проверке соблюдения проверяемым лицом требований Закона Приднестровской Молдавской Республики «О векселях», «О бухгалтерском отчете и финансовой отчетности». Вместе с тем, Банком в заявлении, поданном в Арбитражный суд, заявлялось о необходимости проведения такого исследования, в связи с чем отсутствие выводов суда относительно полномочий административного органа является нарушением требований пункта 2 статьи 116 АПК.

Судом установлено, что в период с 25 июня 2012 года по 24 августа 2012 года Налоговой инспекцией проведено совместное плановое мероприятие по контролю соблюдения налогового и иного законодательства, в т.ч. правильности исчисления, полноты и своевременности перечисления в бюджет налогов и других платежей ЗАО «Агропромбанк» за период 2009 – 2012 годов.

Оспариваемым приказом от 17 декабря 2012 года №1514 определен срок проведения внеочередного контрольного мероприятия с 24 декабря 2012 года по 23 января 2013 года и определены цели его проведения – проверка соблюдения требований законов Приднестровской Молдавской Республики «Об основах налоговой системы в Приднестровской Молдавской Республике», «О налоге на доходы организаций», «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности», «О векселях».

Сопоставляя данные правовые акты Налоговой инспекции, суд пришел к ряду выводов, в частности:

а) об издании оспариваемого Приказа начальником Налоговой инспекции в пределах полномочий, предоставленных ему вышеуказанными законодательными актами;

б) об отсутствии установленных пунктом 5 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» оснований для проведения внеочередного мероприятия по контролю, а, следовательно, оснований для издания Налоговой инспекцией по г. Тирасполь оспариваемого Приказа от 17 декабря 2012 года №1514;

в) о признании общего срока контрольных мероприятий несоответствующим требованиям пункта  1 статьи 7 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)».

Вывод суда об отсутствии установленных пунктом 5 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» оснований для проведения внеочередного мероприятия по контролю сделан при неполном исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, и при неправильном применении норм материального права.

Так, суд пришел к выводу о том, что плановое и внеочередное контрольное мероприятия охвачены общей целью, предметом и объемом. Вместе с тем, буквальное прочтение оспариваемого Приказа и ранее изданного Приказа Налоговой инспекции по г. Тирасполю от 11 июня 2012 года №609 позволяет установить наличие разницы в контрольных мероприятиях по указанным выше параметрам.

В частности, целью внеочередного контрольного мероприятия является проверка соблюдения ЗАО «Агропромбанк» требований, установленных Законами ПМР «Об основах налоговой системы в ПМР», «О налоге на доходы организаций», «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности», «О векселях».

Целью планового контрольного мероприятия по контролю обозначена проверка  соблюдения налогового и иного (в пределах компетенции налоговых органов) законодательства.

Таким образом, цель планового мероприятия шире, нежели цель внеочередного контрольного мероприятия, сведенного к проверке соблюдения установленного исчерпывающим образом перечня законодательных актов.  

Предмет внеочередного мероприятия по контролю обозначен как проверка бухгалтерских и иных документов, связанных с соблюдением ЗАО «Агропромбанк» Законов ПМР «Об основах налоговой системы в ПМР», «О налоге на доходы организаций», «О бухгалтерском учете и финансовой отчетности», «О векселях».

Предмет планового мероприятия определен как проверка бухгалтерских и иных документов, связанных с финансово-хозяйственной деятельностью организации, а также обследование производственных, складских, торговых и иных помещений, связанных с осуществлением финансово-хозяйственной деятельностью  ЗАО «Агропромбанк».

Сравнение предмета планового и внеочередного контрольного мероприятия позволяет определить, что предмет контроля в оспариваемом приказе обозначен существенно уже, нежели при проведении планового мероприятия по контролю.

Объем внеочередного контрольного мероприятия также отличается, поскольку ограничен периодом 2010 – апрель 2012 гг., тогда как объем планового мероприятия включал в себя проверку документов за период с 2009-2012 гг.

Таким образом, кассационная инстанция зафиксировала разные цели, объем и предмет планового и внеочередного контрольных мероприятий, в связи с чем обратный вывод суда первой инстанции следует признать необоснованным и не соответствующим материалам дела.

Кроме того, положения Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», в частности, пункт 5 статьи 8 Закона, при определении оснований для проведения внеочередного контрольного мероприятия, не связывают наличие таковых с ранее проведенными контрольными мероприятиями, их целью, предметом и объемом.

Суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении оспариваемым актом положений пункта 1 статьи 7  Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», поскольку общий срок контрольных мероприятий составил более двух месяцев. Так,  суд первой инстанции определил, что срок проведения планового контрольного мероприятия - 2 месяца и внеочередного - 1 месяц, при том, что цель, предмет и объем внеочередной проверки были охвачены целью, предметом и объемом проведенной плановой проверки).

К данному выводу суд пришел посредством сложения сроков проведения планового и внеочередного контрольных мероприятий, проведенных в отношении заявителя (в соответствии с Приказом Налоговой инспекции по г. Тирасполю от 11 июня 2012 года №609 и оспариваемым Приказом).

Указанный выше вывод суда не соответствует требованиям пункта 1 статьи 7 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», в силу следующих причин.

Пунктом 1 статьи 7 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» определено, что продолжительность контрольного мероприятия  не должна превышать одного месяца. Частью второй того же пункта определены основания для продления срока контрольного мероприятия.

Таким образом, данный Закон ограничил сроки проведения конкретного контрольного мероприятия вне зависимости от его вида (формы). Одновременно, Закон не предусматривает возможности сложения сроков проведения контрольных мероприятий различных форм (как то планового и внеочередного), равно как и не допускает возможности отождествления планового контрольного мероприятия с внеочередным контрольным мероприятием (в том числе по предмету, цели и объему).

Следовательно, вывод суда о нарушении оспариваемым актом положений пункта 1 статьи 7  Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» не основан на законе.

Как следует из требований, заявленных ЗАО «Агропромбанк», банк не требовал проверки законности контрольных мероприятий, ранее проведенных в отношении него структурными подразделениями Министерства финансов. Вместе с тем, суд, осуществляя сложение сроков проведения планового и внеочередного контрольных мероприятий, признал общий срок контрольных мероприятий несоответствующим требованиям пункта  1 статьи 7 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», т.е. высказался и относительности законности планового контрольного мероприятия, не являющегося предметом судебного контроля.

Суд первой инстанции ошибочно пришел к выводу о том, что изданием оспариваемого Приказа административный орган без необходимых оснований и без соблюдения установленной процедуры перевел ЗАО «Агропромбанк» на усиленный режим государственного контроля.

Данный вывод суда первой инстанции не соответствует положениям пунктов 3 и 5 статьи 8 указанного выше Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», исходя из следующего.

Перевод на усиленный режим государственного контроля (надзора) производится на срок до 3 месяцев на основании решения органа государственного контроля, обладающего надзорными функциями. Согласно части второй пункта 2 статьи 8 Закона ПМР «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» основанием для перевода на усиленный режим (посредством оформления отдельного акта) является неисполнение предписания органа государственного контроля (надзора). Основания для проведения внеочередного контрольного мероприятия приведены в пунктах 5-6 той же статьи. 

При этом Закон прямо указывает на необходимость издания отдельного правового акта, предметом которого является перевод на усиленный режим государственного контроля (надзора), и правового акта о проведении внеочередного контрольного мероприятия, что прямо следует из положений пунктов 2-3 и 5-6 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)».

Оспариваемый Приказ не содержит указаний на перевод заявителя на усиленный режим государственного контроля (надзора), в связи с неисполнением ранее выданных предписаний, в связи с чем не подлежит оценке как правовой акт, свидетельствующий о переводе ЗАО «Агропромбанк» на усиленный режим государственного контроля (надзора). Таким образом, противоположный вывод суда первой инстанции не соответствует содержанию пунктов 2-3 и 5-6 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» и не основан на материалах дела.

Судом первой инстанции преждевременно сделан вывод об отсутствии установленных пунктом 5 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)» оснований для проведения внеочередного мероприятия по контролю, без исследования Акта проверки Приднестровского республиканского банка от 30.07.2012 г. Рег. 246-УБНР с дополнением к нему от 6 августа2012 г. Рег. № 246/д-УБНР.

Кассационная инстанция отмечает, что проверку наличия (отсутствия) оснований для  проведения внеочередного контрольного мероприятия следует осуществлять посредством сопоставления оснований, указанных административным органом, с основаниями, указанными пунктом 5 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)». Так, согласно указанному положению внеочередные контрольные мероприятия могут проводиться в случае обнаружения нарушений юридическим лицом, физическим лицом, в том числе индивидуальным предпринимателем, обязательных требований нормативных правовых актов, которые повлекли причинение вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу, а также неисполнение обязательных требований, установленных законами Приднестровской Молдавской Республики. В случае мотивированных запросов контрольных (надзорных) органов иностранных государств могут проводиться внеочередные контрольные мероприятия по предмету таких запросов и в объеме, не превышающем конкретно оговоренного в запросе, с обязательным предоставлением таких запросов контролируемому объекту.

Из правовой конструкции указанного положения, учитывая его лексическое и семантическое значение, следует, что внеочередное контрольное мероприятие может быть проведено, в том числе, в случае обнаружения нарушений обязательных требований нормативных правовых актов, которые повлекли неисполнение обязательных требований, установленных законами Приднестровской Молдавской Республики. Кассационная инстанция отвергает довод заявителя о том, что нарушение обязательных требований, повлекших неисполнение обязательных требований, установленных законами Приднестровской Молдавской Республики, не является самостоятельным  основанием для принятия решения о проведении внеочередного контрольного мероприятия, поскольку сочетание союзов «а также» в данном случае призвано обозначить добавочное к числу нарушений, которые повлекли наступление определенных законом последствий (причинение вреда, неисполнение требований закона).

Как указано выше, судом первой инстанции не дана оценка Акту проверки Приднестровского республиканского банка от 30.07.2012 г. Рег. 246-УБНР с дополнением к нему от 6 августа 2012 г. Рег. № 246/д-УБНР с точки зрения наличия/отсутствия в нем сведений о нарушениях Банком  обязательных требований нормативных правовых актов, которые повлекли неисполнение обязательных требований, установленных законами Приднестровской Молдавской Республики. В материалах дела таковой Акт отсутствует, равно и отсутствует указание суда на то, что оригинал Акта обозревался в суде. Таким образом, содержание Акта  проверки Приднестровского республиканского банка от 30.07.2012 г. Рег. 246-УБНР с дополнением к нему от 6 августа2012 г. Рег. № 246/д-УБНР имеет существенное значение для рассматриваемого дела, поскольку именно его содержание позволить установить истину в вопросе о наличии оснований для издания оспариваемого Приказа. Кассационная инстанция в силу положений статьи 147 АПК ПМР не вправе принимать новых доказательств при рассмотрении дела в кассационной инстанции, вследствие чего не вправе производить исследование содержания указанного Акта, даже с учетом того, что данный Акт представлен кассационной инстанции для обозрения (письмо ЗАО «Агропромбанк» от 28 марта 2013 года №01-16-03/939).

На основании вышеизложенного, кассационная инстанция фиксирует, что обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, изучены судом не полно, выводы суда не основаны на законе, при вынесении решения судом неправильно применены нормы материального и процессуального права, что в соответствии с подпунктом 1) и подпунктом 4) пункта 1 статьи 152 АПК является основанием для отмены решения суда первой инстанции и направлением дела на новое рассмотрение в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит произвести исследование обстоятельств издания оспариваемых актов, соотнести их содержание с требованиями закона или иного нормативного правового акта, в том числе в части полномочий административного органа на определение целей, объема и предмета проверки, исследовать содержание Акта  проверки Приднестровского республиканского банка от 30.07.2012 г. Рег. 246-УБНР с дополнением к нему от 6 августа2012 г. Рег. № 246/д-УБНР на предмет установления наличии в нем оснований, определенных пунктом 5 статьи 8 Закона Приднестровской Молдавской Республики «О порядке проведения проверок при осуществлении государственного контроля (надзора)», и сопоставить оспариваемый акт с правами заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

 На основании вышеизложенного, кассационная инстанция Арбитражного суда Приднестровской Молдавской Республики, руководствуясь статьями 139, 147, 149, подпунктом 3) статьи 151, подпунктами 1), 4) пункта 1 статьи 152, статьей 153 Арбитражного процессуального кодекса,  

П О С Т А Н О В И Л А:

1. Кассационную жалобу Налоговой инспекции по г. Тирасполю на решение Арбитражного суда  Приднестровской Молдавской Республики от 4 февраля 2013 года по делу № 1079/12-10 удовлетворить частично.

2. Отменить решение Арбитражного суда от 4 февраля 2013 года по делу № 1079/12-10 и передать дело на новое рассмотрение в ином составе суда.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Судья,

Председатель Арбитражного суда                                                           М. Мельник